=学者当自树其帜=

作者：田丹宇、徐婷

编辑：Sasha

编者按

本文刊载于《中国政法大学学报》年第5期。经作者授权，现由中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所推送。未经同意，不得转载。

信息公开是民主政治的有效治理途径，也是公民社会的通行治理手段。年是中国机构改革再出发的起航之年，也因大修了国务院《政府信息公开条例》而成为信息公开制度大力度推进的大年。应对气候变化工作统筹国际国内两个大局，在国际履约和国内依法行政方面均具有信息公开的要求，信息公开也是应对气候变化公众参与和公众监督的前置性制度。因此，信息公开制度是一项符合现代行政管理理念而应被纳入应对气候变化立法的管理制度，也是诸多应对气候变化制度中最先与环境保护制度体系对接和协同的制度。

（一）信息公开制度的发展背景

1.信息公开的历史沿革

中国早期存在“刑不可知，则威不可测”的秘密法阶段，宗主贵族将掌握制度规则作为特权，“议事以制，不为刑辟”“临事制刑，不豫设法”，限制向社会公布法律规则的具体内容。春秋郑国子产“铸刑鼎”开创了法律信息公开先河。西方早期的司法权同样操纵于贵族，任其解释。古罗马第一部成文法典《十二铜表法》将法律刻在罗马柱上昭告天下，开启了西方法律信息公开先河。

法律与制度的公开程度，与社会民主与法治发展的程度成正比。近现代以来，广播、报纸、电视、网络等信息传播媒介和信息交流工具的发展，极大地提升了信息交流效率，使得信息公开制度具备了客观基础。公平、民主、民权意识的启蒙和发展，使得信息公开制度具备了主观基础。信息公开已成为现代社会治理水平和治理能力现代化的重要标志之一。

2.中国政务信息公开制度的发展

中国政府政务公开、信息公开发展的历史始于20世纪80年代的村务公开，由基层试点逐步推向全国。[1]年，我国对乡（镇）政府全面推行政务公开做出部署，并对县（市）级以上政府的政务公开提出了要求。[2]年6月，全国政务公开领导小组成立。到年4月，先后有28个地方政府相继制定了有关政府信息公开的地方性行政条例和管理规定，有效地推动了地方政府的信息公开工作。[3]

3.国务院政府信息公开条例

年5月，国务院《政府信息公开条例》[4]的实施标志着中国政府信息公开进入制度化、规范化的快速发展阶段。该条例于年进行了大规模修订[5]，成为年上半年国内政务管理的一件大事，是加强制度建设、提升国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，标志着政府信息公开制度在新形势下进行了与时俱进的更新。条例修订对于12年中存在的明显不当行为有所回应，厘清了豁免公开情形，将年报发布时间提至每年1月31日。

年报发布提前意味着各项政府统计数据需要提前。而在应对气候变化领域，由于碳排放数据需要等能源统计数据出来后确定，前6年碳强度下降目标责任考核均安排在每年的6-7月。而机构改革后，应对气候变化工作已经被纳入了年生态环境部信息公开年报。若要根据新修订的《政府信息公开条例》的规定，从年开始适应年报提前发布的新要求，恐怕只能预估排放数据范围，很难做到信息的精确公开。

（二）生态环境信息公开制度

根据中国社会科学院法学研究所《法治蓝皮书（）》开展的年度政府透明度调查结果，生态环境部在年国务院部门透明度排名中排名第十[6]，环境信息公开成为环境治理的良剂。年生态环境部官方微博话题阅读量超过4亿次，被新浪网评为“最佳政务公开案例”。[7]

1.环境信息公开制度的法律要求

在生态环境领域，根据《环境保护法》《企业信息公示暂行条例》《政府信息公开条例》《环境信息公开办法（试行）》《企业事业单位环境信息公开办法》《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》和《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法（试行）》等法律、法规、规章和规范性文件，环境领域的信息公开制度已初步建立并初见成效，形成了很多制度建设经验可以为应对气候变化立法所借鉴。

新《环境保护法》新增专章规定信息公开和公众参与。要求各级政府、环保部门公开环境信息，发布环境违法企业名单，排污单位要公开自身环境信息，明确公民具有环境知情权、参与权和监督权，鼓励和保护公民举报环境违法，拓展提起环境公益诉讼的社会组织范围。

2.环境信息公开制度的主要政策

生态环境部颁布的信息公开政策。依据《政府信息公开条例》《清洁生产促进法》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》以及其他有关规定，原国家环境保护总局于年2月制定并公布了《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》），自年5月1日起施行。根据《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》，于年5月出台了《生态环境信息公开指南》。原环境部于年5月印发了《环境保护部年政务公开工作实施方案》；于年4月印发了《环境保护部落实年政务公开工作要点实施方案》。生态环境保护部于年5月印发了《生态环境部落实年政务公开工作要点实施方案》；生态环境部于年3月5日公布了《生态环境部政府信息主动公开基本目录》；于年3月29日公布了《生态环境部年度政府信息公开工作报告》。在信息公开平台建设方面，到年将全面完成政务信息系统整合共享，全方位支撑打胜污染防治攻坚战，部省两级主要业务信息化覆盖率达到%，基本公共服务事项实现“一网通办”[8]。

（一）生态环境信息公开评价

环境信息作为一项必不可少的环境治理要素，是金融机构授信、政府部门执法、公益诉讼取证的关键依据[9]，是建立多部门协调机制、开展环境联合执法、实现环境精细化治理的基础。

《生态环境部落实年政务公开工作要点实施方案》明确了政府生态环境信息公开的“五公开”原则[10]，是评价政府环境信息公开的基本依据。企业环境信息公开常用的评价指标为“PITI污染源监管信息公开指数”[11]，根据该指数近年评价结果显示，我国整体上东部地区情况好于西部地区，经济发达地区排名好于欠发达地区。

在应对气候变化领域，公众环境研究中心和CDP共同研发了“SCTI供应链气候行动指数”[12]，旨在评价品牌企业在温室气体减排方面所做的努力，已经于年、年连续发布了两年。

（二）生态环境信息公开的作用

1.舆论引导作用

信息公开有助于主动开展生态环境保护重要政策措施、法规规章的解读，有助于对涉及生态环境的重要政务舆情、媒体关切的热点问题给予及时的舆情监测与回应。《生态环境部落实年政务公开工作要点实施方案》要求“重要环境政策出台时，解读方案应与文件同步起草、一并报批，相关解读材料在部政府网站和相关媒体同步发布”。及时、充分公开环境信息，可及时引导涉及公众切身利益以及环境突发事件的重大舆情，快速反应、及时发声，防止误解误读。

2.环境监管作用

信息公开是发挥环保督察作用的重要手段。例如，年生态环境部向社会公开了三个批次中央环保督察信息，公开“一刀切”等典型案例例，公开了河北、内蒙古、黑龙江等10省份督察反馈意见，公开对银川市等29个地方政府和安徽省林业厅等3部门实施约谈的有关信息[13]，有效地促进了生态环境问题整改解决。

3.联合惩戒作用

联合惩戒机制是现行环境治理的通行手段，环境信用信息在联合惩戒中起到了媒介作用。例如，将企业环境信用评价结果在环保部门和发展改革、人民银行、银行业监管机构及其他有关部门之间，可通过部门间的信息共享，在行政许可、公共采购、评先创优、金融支持、资质等级评定、安排和拨付有关财政补贴专项资金中，充分应用企业环境信用评价结果。[14]以企业环境信用信息的归集共享为基础，以企业环境信用信息的公示为方法，以相关部门协同监管、联合惩戒为手段，以提高企业环保自律、诚信意识为目的，建立环保激励与约束并举的长效机制。[15]

4.环境执法作用

信息公开在环境执法中的直接应用便是“黑名单制度”。例如，《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》规定，生态环境和交通运输部门将“未在规定期限内维修并复检合格的车辆”列入监管黑名单，并将车型、车牌、企业等信息向社会公开，依法予以处理或处罚。其中，对于列入监管黑名单或一个综合性能检验周期内三次以上监督抽测超标的营运车辆的所属单位、一年内超标排放车辆占其总车辆数10%以上的运输企业，将被列入黑名单或列为重点监管对象。

（三）环境信息公开制度与其他环境制度的协同

1.环境信息公开与环境信用管理制度

环境信息公开制度是环境信用管理制度的前置制度。《环境保护法》分别规定了国务院环境保护主管部门、省级以上人民政府环境保护主管部门、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门的环境信息公开责任，规定应将企业事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案。通过信用管理可以对环境失信企业进行处罚，实现环境治理目标。

信息公开可引导公众判断，实现环境信用评价的制度效果。生态环境主管部门可通过媒体或新闻发布会等方式公开发布企业环境信用评价结果，可对发生一般突发环境事件的企业下调信用等级，可根据企业环境信用评级情况实行差别化政策，可利用价格杠杆、专项检查等手段形成环保信用倒逼机制。[16]

2.环境信息公开与环境影响评价制度

信息公开是环境影响评价制度实施过程中的附加性、可择性制度。项目建设单位应当在编制环境影响报告书时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。环评审批部门应就项目环境影响报告书非涉密部分全文公开征求公众意见。[17]建设单位应当公开《环境影响报告书征求意见稿》全文的网络链接及查阅纸质报告书的方式和途径，征求与该建设项目环境影响有关的意见。[18]

3.环境信息公开与排污许可制度

信息公开是排污许可制度的前置性制度。重点排污单位需承担环境信息公开的主体责任，在提交排污许可申请材料前，应当将承诺书、基本信息以及拟申请的许可事项向社会公开。省级环境保护主管部门应当向社会公告本行政区域受理排污许可证的程序信息。[19]例如，生态环境部于年共公布55个建设项目环评审查公示和审批决定、7个建设项目竣工环境保护验收受理公示和审批决定、10批建设项目环评资质受理公示和审批公告等信息；公开记入诚信系统26条环评机构良好行为记录、条不良行为记录信息，涉及环评机构家次，环评工程师人次；公开4.1万余家企业的排污许可证信息。[20]

4.环境信息公开与环境监测制度

环境信息是开展环境监测和环境预警的必备要素，信息公开是环境监测的后置性制度，也是保障环境监测质量的监督性制度。《重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》《长江流域水环境质量监测预警办法（试行）》等环境政策文件中均规定了政府具有公开环境预警信息、企业具有公开环境监测信息的义务。值得